雖然我國土壤修復產(chǎn)業(yè)市場規(guī)模潛力巨大,但由于缺乏成熟的商業(yè)模式,融資問題一直困擾著土壤修復產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,目前土壤污染防治主要還是依賴政府出資。如何解決土壤污染防治的融資,成為了土壤修復行業(yè)的核心問題。
“十二五”以來,全國用于污染土壤修復的中央財政資金約300億元,啟動實施一批土壤污染防治示范項目,推進了土壤污染防治領(lǐng)域的法律法規(guī)、政策制定、科學研究、技術(shù)裝備等方面的發(fā)展。
盡管我國土壤修復產(chǎn)業(yè)市場規(guī)模潛力巨大,但由于缺乏成熟的商業(yè)模式,融資問題一直困擾著土壤修復產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,目前土壤污染防治主要還是依賴政府出資。單純由“政府出資模式”籌措資金用于污染場地的修復,給政府帶來了巨大的財政壓力。
如何解決土壤污染防治的融資問題,研究探討高效運轉(zhuǎn)的土壤污染防治的商業(yè)模式,成為了土壤修復行業(yè)的核心問題。
針對土壤污染防治的融資問題,近年來出現(xiàn)的Public-Private-Partnership(PPP),即公私合營模式被證明是符合中國國情的,有望成為土壤修復行業(yè)新型商業(yè)模式。2015年9月22日,中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中提出,“支持設(shè)立各類綠色發(fā)展基金,實行市場化運作”。
縱觀發(fā)達國家(地區(qū))已經(jīng)開展的土壤污染防治工作,基金用于土壤或地下水修復項目時,商業(yè)模式清晰,融資效果卓越。美國環(huán)保局固廢管理與應急響應中心在1980年建立超級基金,用于有毒有害物質(zhì)泄露造成的土壤和地下水污染治理;美國國會于1986年建立了石油泄漏責任信托基金,旨在解決由于石油泄漏引發(fā)的賠付問題;日本于1973年針對還在開采的礦山和已經(jīng)關(guān)閉、需要治理的礦山分別制定了礦害防止公積金制度和礦害防止事業(yè)基金制度。臺灣地區(qū)2001年參考美國“超級基金”的設(shè)立精神,制定法律并授權(quán)征收土壤及地下水污染整治基金,設(shè)立了“土壤及地下水污染整治法”,用于土壤及地下水的治理。
土壤污染防治投融資體系改革的必要性
土壤修復效率低
我國土壤污染的總體形勢嚴峻,部分地區(qū)土壤污染嚴重,耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂,工礦廢棄地土壤環(huán)境問題突出,工業(yè)污染物導致大量土地廢棄,由土壤污染引發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題和群體性事件逐年增多。
近期全國發(fā)生的多起工業(yè)污染和農(nóng)產(chǎn)品重金屬超標事件均由污染土壤引發(fā),再加上土壤修復經(jīng)驗、資金和技術(shù)力量薄弱,不能有效阻止污染物的遷移擴散而演化而成的環(huán)境事件。
鑒于土壤資源的特殊性,我國針對土壤無排放標準,土壤污染在工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中極易發(fā)生。大量的遺留污染問題演變成為累積性的環(huán)境問題,且缺乏整體修復路選圖,土壤污染修復效率低。
土壤污染防治投入少
根據(jù)現(xiàn)行《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》(GB15618—1995)和《污染場地土壤修復技術(shù)導則》(HJ25.4—2014),發(fā)生土壤污染后,需盡快開展土壤污染風險評估并安排土壤修復,最大程度減少土壤污染對周邊水體、生態(tài)帶來的傷害,同時減少二次污染。
從目前開展的土壤污染防治工作來看,盡管全社會已經(jīng)意識到了土壤污染防治的危害,但與水污染、大氣污染防治相比,土壤污染治理投入大、周期長、收益低、長效機制缺,目前的投入遠不能解決土壤污染問題。
投入產(chǎn)出模式不清晰
未充分體現(xiàn)“污染者付費”、“受益者補償”等原則,缺乏一套完善的資金籌措與投資管理機制,而目前的土壤污染治理主要依靠分散在各部門的政府財政資金,資金申請程序長,審核程序復雜;防治資金無法保值增值。
財政資金來源單一,無法利用社會化融資渠道來籌集資金,無法利用金融工具進行自我增值,不具有保值增值的功能,難以滿足巨額的修復資金需求;目前的土壤修復資金缺乏及時支付功能,無法應對土壤污染修復和賠償。
土壤污染防治基金的設(shè)立
從國際經(jīng)驗來看,基金模式是保障環(huán)境修復工作的一種有效途徑,如美國的超級基金、石油信托基金,除了資助針對性的環(huán)境項目外,還有投資股票,國債等金融工具進行自我增值,不僅使基金規(guī)模擴大,增強了基金資助環(huán)境項目的能力,而且豐富了美國的金融市場,實現(xiàn)了環(huán)境和經(jīng)濟的共同發(fā)展,其經(jīng)驗值得中國所借鑒。為推進我國土壤污染防治投融資體系改革,建議設(shè)立土壤污染防治基金,該基金設(shè)立的思路、主要任務(wù)、規(guī)模及融資渠道、管理措施闡述如下。
基本思路
政府資金由直投項目轉(zhuǎn)為投資建立土壤污染防治基金,按比例募集社會資本,委托專業(yè)的資金管理管理機構(gòu)進行基金管理,實現(xiàn)保值增值、滾動放大、持續(xù)投入。優(yōu)勢有幾個方面:
一是基金可以通過參與土壤修復市場而獲得收益,相比財政資金,基金對于遺留的土壤污染清理和修復有更為強烈的支付意愿,從而可以解決土壤污染修復效率低的問題。
二是基金更能體現(xiàn)污染者負擔原則?;鹗腔诶嫦嚓P(guān)者理論對“污染者付費”理論進行創(chuàng)新,將環(huán)境污染的全部利益相關(guān)者都納入到污染修復的資金機制之中,較財政資金來買單更能體現(xiàn)社會公平。
三是基金具有保值增值功能?;鹂梢约橙∩鐣谫Y,并通過參與金融市場進行保值增值,從而具有比財政資金更為強大的支付能力,可以滿足巨額的污染修復資金需求。
四是基金具有及時支付功能?;鹂梢员苊庳斦Y金冗繁的申請和審核程序,保證資金的迅速支付,從而保障環(huán)境污染的及時清理和修復。