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常紀(jì)文談水污染防治法修訂:堅(jiān)持質(zhì)量核心 強(qiáng)化源頭預(yù)防

河北華清
快訊
2016 06-17

環(huán)境保護(hù)部日前發(fā)布《水污染防治法(修訂草案)》(征求意見稿)(以下簡稱“修訂草案”),公開征求意見。這是現(xiàn)行《水污染防治法》施行8年來進(jìn)行的首次大規(guī)模修訂。


修訂草案共九章143條,對于原法律中一些行之有效的條款,修訂草案進(jìn)行了保留,其中包括流域水污染防治規(guī)劃、水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價、城鎮(zhèn)水污染防治措施、飲用水水源保護(hù)等。


修訂草案以水環(huán)境質(zhì)量改善為核心,重點(diǎn)針對當(dāng)前法律實(shí)施中存在的主要問題開展了修訂。如建立生態(tài)流量保障制度、實(shí)行水生態(tài)環(huán)境功能分區(qū)管理、加大水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)評估和追責(zé)力度,水質(zhì)量變化納入離任審計(jì)、強(qiáng)調(diào)信息公開和公眾參與等一系列內(nèi)容,讓修訂草案備受關(guān)注。


“這是我們國家最近10多年來,一個具有相當(dāng)格局和高度的法律文件。”國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文表示,修訂草案納入了生態(tài)文明體制改革的相關(guān)內(nèi)容,總體格局已經(jīng)搭建起來,下一步是優(yōu)化結(jié)構(gòu)、條文,征求各方意見,讓生態(tài)文明體制改革方案和生態(tài)文明建設(shè)更好地落地。


全面銜接新環(huán)保法和“水十條”


2015年,《水污染防治法》修訂列入全國人大的立法計(jì)劃,環(huán)境保護(hù)部通過專題調(diào)研和研究,并與國務(wù)院法制辦等部門溝通協(xié)調(diào),并征求相關(guān)部門的意見后,修改形成了修訂草案。


常紀(jì)文表示,修訂草案吸納了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》及《生態(tài)文明體制改革總體方案》等文件的重要內(nèi)容,體現(xiàn)了建設(shè)生態(tài)文明的理念,“比如在立法目的上,就明確提出要‘滿足水體使用功能,維護(hù)水生態(tài)系統(tǒng)健康,推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)’。”


常紀(jì)文指出,《水污染防治法》的修訂還全面銜接了新《環(huán)境保護(hù)法》,并提煉融合了“水十條”中制度性設(shè)計(jì)等內(nèi)容,同時借鑒吸收了國內(nèi)外水環(huán)境管理立法經(jīng)驗(yàn),“例如,《環(huán)境保護(hù)法》的很多東西,包括水污染防治的很多經(jīng)驗(yàn)都寫進(jìn)來了??梢哉f,新環(huán)保法的修改指引了《水污染防治法》的修改?!?/p>


常紀(jì)文說,把《水污染防治法》的修改和“水十條”結(jié)合起來,讓“水十條”的實(shí)施有了法制保障,這一點(diǎn)是毫無疑問的,“有人說《水污染防治法》是‘水十條’的翻版,應(yīng)該說,‘水十條’各方的評價非常高,那么‘水十條’的出臺也需要法制來保障。所以在這個方面,我認(rèn)為通過《水污染防治法》的修改,可以讓‘水十條’的舉措變得可落地、可實(shí)施、可保障?!?/p>


以水環(huán)境質(zhì)量改善為核心布局水污染防治


據(jù)介紹,和現(xiàn)行的《水污染防治法》相比,修訂草案的一個重大變化,就是提出堅(jiān)持以水環(huán)境質(zhì)量改善為核心,建立水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理體系。在這方面的修改主要包括以下4個方面:


一是實(shí)行水生態(tài)環(huán)境功能分區(qū)管理。基于以往研究實(shí)踐成果,國家建立流域—生態(tài)功能控制區(qū)—水環(huán)境控制單元三級水生態(tài)環(huán)境功能分區(qū)體系。


二是完善水污染防治規(guī)劃體系,明確國家水污染防治總體規(guī)劃、流域和區(qū)域水污染防治規(guī)劃的功能定位,確定地方各級人民政府的水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo);編制地下水污染防治規(guī)劃和重點(diǎn)行業(yè)或領(lǐng)域水污染防治專項(xiàng)規(guī)劃。


三是創(chuàng)新水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)體系。根據(jù)地方水環(huán)境質(zhì)量改善的需要和地方經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件,省、自治區(qū)、直轄市人民政府可制定基于技術(shù)經(jīng)濟(jì)評估和基于水環(huán)境質(zhì)量改善需求的兩類水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。


四是完善目標(biāo)評價考核規(guī)定,增加了評價考核、限期達(dá)標(biāo)、區(qū)域限批、環(huán)保督察和離任審計(jì)等要求。


常紀(jì)文指出,修訂草案堅(jiān)持以水環(huán)境質(zhì)量改善為核心,和原來相比,不僅僅局限于水污染防治,而是把水質(zhì)改善和水生態(tài)保護(hù)相結(jié)合,視野就更加開闊,“此外,還拿出很大篇幅講農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水污染防治,如農(nóng)藥化肥、畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖、農(nóng)灌水質(zhì)等的污染防治,體現(xiàn)了工業(yè)污染和農(nóng)業(yè)污染防治‘兩手都要抓’的思路?!?/p>


強(qiáng)化水污染源頭預(yù)防


和現(xiàn)行《水污染防治法相比》,修訂草案強(qiáng)調(diào)“防在前,治在后”,并新增了8個方面的預(yù)防性規(guī)定:


一是建立健全水環(huán)境承載能力監(jiān)測評價預(yù)警體系和機(jī)制。


二是建立江河流域生態(tài)流量和湖泊、水庫、地下水合理水位保障制度。


三是增加規(guī)劃環(huán)評規(guī)定,與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評協(xié)調(diào)發(fā)揮好空間和行業(yè)準(zhǔn)入作用。


四是建立重污染企業(yè)退出機(jī)制。


五是體現(xiàn)清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求。


六是制定有毒有害水污染物名錄,加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范。


七是借鑒《大氣污染防治法》,在部分產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中明確水環(huán)境保護(hù)要求。


八是在地下水保護(hù)、良好水體保護(hù)方面進(jìn)一步落實(shí)保護(hù)優(yōu)先原則。


這些新的變化主要體現(xiàn)在修訂草案的第三章“水污染防治的監(jiān)督管理”、第四章“水污染防治的措施”和第五章“重要功能水體保護(hù)”中。


常紀(jì)文說,加強(qiáng)水污染源頭防控,可以將水污染帶來的風(fēng)險(xiǎn)降至最小,這種思路的變化,適應(yīng)了當(dāng)下新的要求。


理順和協(xié)調(diào)水污染防治監(jiān)管制度體系


和現(xiàn)行《水污染防治法》相比,修訂草案的一個重大修改,是推行排污許可制并確立其核心地位,明確了排污許可對象和許可證內(nèi)容的確定依據(jù)。簡化行政審批并強(qiáng)化事中事后監(jiān)管,刪除了排污申報(bào)登記和環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收制度。


除了排污許可之外,修改草案還對總量控制、環(huán)評、監(jiān)測、監(jiān)察等多項(xiàng)制度做了系統(tǒng)設(shè)計(jì)和有機(jī)銜接,并與相關(guān)法律實(shí)現(xiàn)了有機(jī)銜接。

在總量控制制度方面,根據(jù)水環(huán)境質(zhì)量改善需要,修訂草案提出完善水污染物總量控制制度。將總量控制作為水環(huán)境質(zhì)量改善的重要手段,加強(qiáng)其與水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的銜接。

此外,修訂草案還提出要建立科學(xué)、規(guī)范的水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測制度和水污染物排放監(jiān)測制度,對統(tǒng)一水環(huán)境監(jiān)測的網(wǎng)絡(luò)、規(guī)范、數(shù)據(jù)共享、質(zhì)量評價、信息公開等做出了相關(guān)的規(guī)定。


提出實(shí)施黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)


針對落實(shí)各方責(zé)任,修訂草案重點(diǎn)完善了兩方面規(guī)定:


一是落實(shí)政府及有關(guān)部門責(zé)任。修訂草案借鑒《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》和地方立法經(jīng)驗(yàn),將對水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的政府層級拓展至地方各級人民政府。加大水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)考核評估和追責(zé)力度,實(shí)施黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)。


二是明確了排污單位主體責(zé)任,要求其按證排污、依法開展自行監(jiān)測記錄、定期執(zhí)行報(bào)告、公開相關(guān)信息,采取有效措施防止、減少水污染,并對造成的損害依法承擔(dān)責(zé)任。


常紀(jì)文說,實(shí)施黨政同責(zé),有利于強(qiáng)化地方黨委負(fù)責(zé)人的環(huán)保職責(zé),有利于推動水污染防治工作的實(shí)施。


補(bǔ)齊相關(guān)責(zé)任條款,加大處罰力度


針對水污染防治執(zhí)法,修訂草案的“法律部分”從當(dāng)初的22條增至31條,主要包括補(bǔ)齊義務(wù)性規(guī)定的責(zé)任條款、加大違法處罰力度、調(diào)整不合理懲處措施等規(guī)定。


例如,修訂草案第114條專門規(guī)定了對未取得排污許可證的排污行為處罰。在第135條中,還將“超過水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)排放水污染物的;超過排污許可證規(guī)定的限值排放水污染物的;在飲用水水源一級或二級保護(hù)區(qū)內(nèi)違法進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)的”3種違法行為的拒不改正納入了按日計(jì)罰范疇。


值得注意的是,相對于現(xiàn)行法律中處罰上限達(dá)到百萬元的規(guī)定僅有1處,征求意見稿中將處罰上限定為一百萬元的條款多達(dá)9條。


常紀(jì)文指出,修訂草案加大了違法處罰的力度,一些行為之前可能被認(rèn)為是比較輕微的違法行為,但這次卻被列入重罰的行列,體現(xiàn)了水污染治理環(huán)境執(zhí)法大幅度收嚴(yán)的態(tài)勢。

“一個法律如果條文很多,但法律責(zé)任偏弱,就不具有可實(shí)施性。《大氣污染防治法》修改時,我們就反復(fù)強(qiáng)調(diào),沒有法律責(zé)任做保障,法律就不具有可實(shí)施性。該嚴(yán)厲時不嚴(yán)厲,就不可能發(fā)揮法律的爪牙作用。在這一方面,修訂草稿克服了現(xiàn)行《水污染防治法》的不足。”常紀(jì)文說。


強(qiáng)調(diào)信息公開和公眾參與


修訂草案還設(shè)專章強(qiáng)調(diào)信息公開和公眾參與。常紀(jì)文說,這是修訂草案的一個亮點(diǎn),雖然“信息公開”只有3條規(guī)定、“公眾參與”只有5條規(guī)定,但專章進(jìn)行闡述,也說明了水污染防治過程中信息公開和公眾參與的重要性。


修訂草案提出,對污染水環(huán)境、破壞水生態(tài),損害社會公共利益的行為,人民檢察院和依法符合條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟。常紀(jì)文表示,《生態(tài)文明體制改革總體方案》中有檢察院提起公益訴訟的規(guī)定,修訂草案用法律形式把“檢察院提起公益訴訟”固定下來了。


公眾參與也體現(xiàn)在向法院提起訴訟方面。由于水特別是飲用水一旦受到污染,可能涉及眾多人的飲用水安全。為了保障人們的利益,修訂草案規(guī)定,“因同一排污方排放的污染物使水體受到污染,或者多個排污方排污使同一水體受到污染,遭受損害的當(dāng)事人人數(shù)眾多的,當(dāng)事人推選代表人起訴要求作為共同訴訟受理的,人民法院應(yīng)當(dāng)作為共同訴訟受理。環(huán)境保護(hù)主管部門和有關(guān)社會團(tuán)體、組織可以依法支持因水污染受到損害的當(dāng)事人向人民法院提起訴訟?!?/p>


The End
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